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【新行政诉讼法一周年】发言摘登:贯彻执行新行政诉讼法大力推进依法治国进程


4月29日上午,最高人民法院召开纪念新行政诉讼法实施一周年座谈会。最高人民法院党组副书记、副院长江必新,全国人大常委会委员、财政经济委员会副主任委员、民建中央副主席辜胜阻出席会议并讲话。全国人大常委会法工委、最高人民检察院、国务院法制办、民建中央等单位的有关同志,行政法学领域知名专家学者,部分全国人大代表,以及北京市高院、北京市四中院的有关同志参加了座谈会。现将部分参会人员发言摘要如下。

新法实施成绩可喜 行政审判任重道远

全国人大常委会委员、财政经济委员会副主任委员


辜胜阻
  行政诉讼制度是关于“民告官”的法律、原则、规定以及理论的有机体。行政诉讼制度的建立和完善是衡量一国法治化水平的标尺。行政诉讼制度是社会主义民主制度不可分割的重要组成部分,其直接作用是保障公民权益免受行政机关侵犯以及为受侵犯者提供相应的司法救济,它是社会主义民主的守护神。作为权力制约和监督体系的重要组成部分,司法权的独立地位在行政诉讼中得到充分体现。推进我国行政诉讼制度改革,保证行政诉讼的公正、公平、有效,倒逼行政机关依法行政,对于推进法治中国建设具有十分重要的理论与现实意义。

  长期以来,人民法院的各类审判工作都不同程度地受到地方公权力机关的干预影响,但以监督各级行政机关依法行政为宗旨的行政审判受干预的程度最为突出,行政诉讼已经成为当前司法工作中的“最短板”。地方法院人、财、物受制于当地政府,在地方的干预下,一些地方行政诉讼的实际效果差,法院无法正常受理行政案件并作出公正判决。在多种因素的制约下,“民告官”渠道不畅通,行政诉讼公信力不高,导致了两种不正常现象:一是行政案件“判后必上诉”现象屡见不鲜,行政诉讼上诉率和申诉率长期居高不下;二是大量本应该通过行政诉讼解决的行政纠纷进入了信访渠道,出现了“信访不信法”现象。据统计,新行政诉讼法实施以前,每年选择行政诉讼程序解决行政纠纷的只有10万件左右,相比之下每年因行政纠纷引发的信访案件高达400至600万件。

  新修改的行政诉讼法结合中国实际,适应推进法治国家、法治政府、法治社会建设的新形势新要求,实现了若干重大制度创举,受到了人民群众的普遍赞誉,社会各界也给予了高度评价,是一次成功的修法。新行政诉讼法实施一年来,司法实践中行政审判工作取得了长足的发展,成效显著。随着立案登记制的施行,行政审判案件数量大幅增长,行政审判迎来了前所未有的发展机遇,一些行政诉讼实践中的“顽疾”得到了有效化解。但是,与此同时,行政诉讼仍面临着多种困境,案多人少的矛盾不断突显,过去作为“短板”的行政审判,本来人员队伍就比较薄弱,面对案件大量激增,就更显压力巨大,行政诉讼领域的改革任重而道远。

  为切实解决新行政诉讼法实施带来的新问题,需要强化改革法院行政审判体制的力度。法院系统要加强顶层设计,大力整合资源,实现由弱配置到强配置的转变。同时,要强化行政诉讼监督体制,进一步强化对公权力的约束,排除对司法的行政干预,促进司法公正。相信在中央的领导和支持下,在社会各界的关心下,通过全国各级人民法院的共同努力,未来我国的行政审判工作一定会在加快法治国家建设、促进行政机关依法行政、实现人权司法保障等方面发挥越来越重要的作用。


大力推进依法行政 助力法治政府建设
中国政法大学终身教授应松年
  新行政诉讼法通过对过去20余年诉讼实践经验的总结,做了许多极有意义的修改。如受案范围的扩大,改立案审查制为立案登记制,促使行政案件数量迅速增加;设跨行政区划管辖行政案件法院,由中级以上人民法院管辖国务院部门或县以上人民政府被诉案件,以避免干预,力求司法公正;加大司法审查力度,如建立行政机关负责人出庭应诉制度,规范性文件附带审查制度,对行政机关不履行法院判决,不仅可以罚款,还可以公告甚至拘留等。新行政诉讼法的这些修改,极大完善了我国行政诉讼制度,有利于行政诉讼制度功能的进一步发挥,有利于促进法治国家和法治政府的建设。

  多年来,最高人民法院以及全国各级人民法院通过不断的总结司法实践中的大量案例,形成了许多司法解释和典型案例,为新行政诉讼法的修改积累了丰富经验,提供了实践支撑,为新法的修改作出了巨大的贡献,这是值得肯定的。

  对于今后的行政审判工作,我提三点建议:一是行政诉讼要助推法治政府建设。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》,明确提出,到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。行政诉讼制度的完善对实现法治政府建设的目标将起到巨大推动作用,新行政诉讼法通过扩大行政诉讼受案范围,使实践中绝大部分行政案件能够纳入法治轨道,通过行政复议和行政诉讼制度进行化解,为实现2020年基本建成法治国家的目标提供坚实的司法基础和司法保障。二是行政诉讼要继续在国家治理体系现代化中发挥重要作用。新行政诉讼法的实施对于实现治理体系和能力的现代化起到了重要作用,治理体系现代化应该包含党的领导、政府负责、社会协同、公众参与等几个部分。从目前的情况看,很多问题还需要进一步研究。例如,将社会协同问题纳入行政诉讼领域就存在一定难度。三是要进一步推动行政审判体制机制改革。当前改进行政诉讼制度,最根本最关键的还是公正司法问题。因此,要通过改革行政审判体制逐步解决排除行政干预。同时,建议最高人民法院进一步总结新类型案例等审判经验,通过发布司法解释、指导性案例等措施推动行政审判工作向前发展。


强化对“红头文件”的司法监督
北京大学教授姜明安
  行政诉讼法实施一年来,取得的成绩有目共睹,各地行政诉讼取得很大成效,行政案件数量增长明显,长期存在的立案难、审理难、执行难“三难”问题基本缓解。

  我比较关注新行政诉讼法确立的人民法院对行政规范性文件的司法审查制度。新法实施一年来的实践证明,这项制度具有重要的意义和作用,主要体现在三个方面:一是有利于保证人民法院及时审理行政案件,公正解决行政争议。人民法院审理行政案件,如果不能在审查行政行为时一并审查作为行为依据的规范性文件,而是要将之提交相应制定机关或上级机关审查,必然要影响案件的及时办结。二是有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。以前法院通过审查,发现规范性文件明显违法,却还需让制定机关自己判断是否违法,这样做肯定不利于当事人合法权益的保护。三是有利于监督行政机关依法行使规范性文件的制定权。人民法院对规范性文件的审查是通过当事人提起行政诉讼启动的,因与切身利益相关,故相较于备案审查机构及其工作人员,当事人对行使监督权有更强的积极性,有利于发现问题和挖掘问题,从而对规范性文件实施有效监督。

  虽然,新行政诉讼法确立的人民法院对规范性文件的审查制度是一项好制度。但是,这项制度运行一年来的实际效果并不太理想。其中既有制度设计不完善的问题,也有制度实施者努力不够的问题。为进一步增进这项制度的实效,我提出四项改进建议:一是人民法院对规范性文件的审查范围不应局限于合法性审查,对极不合理、明显不当(如严重违反政策、严重损害公民合法权益、严重影响生态环境等)的文件也可以进行司法审查,并向制定机关提出建议。二是审查合法性,不应只审查内容合法性。即除了审查规范性文件的内容是否符合相关法律、法规和规章外,还应审查制定机关的权限合法性和程序的合法性(包括法律尚未规定的正当程序,如公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序)。三是人民法院在审查规范性文件时,应充分听取原、被告的陈述、辩论。如遇疑难法律问题,必要时要召开专家论证会,重视听取专家意见。四是人民法院通过审查,认为规范性文件不合法、极不合理或明显不当的,应向制定机关提出司法建议。制定机关应在收到建议后限期(如一个月内)向人民法院反馈,如接受建议,应告知处理落实情况,如不接受建议,应说明理由。如能通过司法解释确定上述措施,人民法院审查行政规范性文件制度的实效必然会有较大的增强。

推进行政审判体制机制改革 促进行政审判独立公正
中国政法大学副校长马怀德
  新行政诉讼法实施一年以来,人民法院行政审判工作取得了积极的成效。同时,在司法实践中发生了几个方面的新变化:一是行政诉讼案件量激增。据不完全统计,各地普遍增加30%至70%。同时,也出现了“滥诉”、浪费司法资源等问题。一些当事人对不符合起诉条件和不属于法院管辖的案件也坚持起诉;有的利用立案登记门槛较低等机会,滥用诉权甚至恶意起诉。二是行政复议机关因当被告压力加大,相比以前,复议机关应诉案件量大增,普遍反映压力激增。三是行政机关负责人出庭应诉现象增多。各地行政机关负责人出庭应诉率大幅增加,官员出庭应诉层级也逐渐提升。四是根据新行政诉讼法的规定,以及全国人大常委会的授权,有些地方法院受理了一批行政公益诉讼、审查规范性文件等新类型诉讼。五是跨行政区划法院和集中管辖制度开始发挥作用。随着北京市第四中级人民法院和上海市第三中级人民法院集中受理各类行政案件,一些地方实行集中管辖制度,行政案件的数量和质量都有所提升,不仅增强了原告的信心,也为法院依法独立公正审理案件提供了制度保障。

  今后,实施好新行政诉讼法需关注的几个问题:一是正确理解立案登记制,处理好扩大受案范围与防止滥诉的关系。因推行立案登记制改革,部分地方出现一案多诉、滥诉等现象是必然情况。但这只是阶段性问题,建议最高人民法院在总结经验的基础上,尽快出台新的司法解释,在确保当事人诉权的同时,有效防止滥诉、恶意诉讼问题。二是将行政诉讼法实施与司法体制改革相结合,有效解决行政审判体制不顺的问题。建议进一步推行行政诉讼集中管辖和跨行政区划法院制度,争取各地级市均能够试点集中管辖,在更多的地方建立跨行政区划法院。三是全面准确实施新行政诉讼法,切实保障公民法人和其他组织权益。在调解、一并审理民事争议、适用简易程序、判决和执行方式等方面,及时发现问题、总结经验,出台相关司法解释,充分发挥新行政诉讼法的作用。四是将行政诉讼监督转换为依法行政的压力和动力,为法治政府建设助力。目前,案件增多的压力,大多集中于政府法制部门,尚未传导给政府的所有业务部门,也尚未转化为依法行政的动力。建议人民法院通过发布司法白皮书、定期通报行政审判情况、及时发出司法建议等各种方式,督促行政机关提高依法行政水平。

加大司法监督力度 倒逼政府“有权不可任性”
全国人大代表、北京信利律师事务所首席合伙人阎建国
  新行政诉讼法的颁布施行,是实现司法权对行政执法权的有效监督,倒逼政府“有权不可任性”,给了人民群众在面对强势、任性、行政滥权和行政不作为等不当、违法行政行为时,有效的救济途径和便利。为实施好新行政诉讼法,最高人民法院及全国各级法院做了大量工作,积极贯彻落实新法的各项规定和要求,得到了律师界及社会各界的高度评价。总结成绩,个人认为有三个亮点值得肯定:一是降低行政诉讼门槛,扩大行政诉讼受理范围,解决了立案难问题,有效保障了行政诉讼原告的诉权。二是明确行政诉讼“解决争议”的立法宗旨,使之与司法救济和权力监督并重。新法作出的特定类型案件可以适用调解的规定,符合法治现状,有利于促进社会和谐。三是创新跨区域管辖制度,有效摆脱地方干预,这对于解决行政审判审理难具有重要意义。同时,增加执行手段等措施,有效解决执行难问题。

  为进一步实施好新行政诉讼法,提出四点建议:一是进一步出台配套措施规范行政机关负责人出庭制度。今年全国两会,我曾就此提出专项议案,建议修改相关规定,并制定细化配套制度。例如,对出庭的案件范围应作明确规定,具体界定出庭负责人范围,完善不出庭或违法失职行为的责任追究;细化负责人出庭应诉的责任义务范围,确保出庭质量;完善政府内部出庭应诉考核机制,将出庭应诉工作及解决情况纳入年度依法行政工作考核范围;加强知识培训,提升负责人出庭法律知识水平和应诉能力。二是加大宣传力度,充分发挥监督作用,支持依法行政,督促法治政府建设。三是建议从立法层面解决跨区划法院审理行政案件的法律依据问题,新行政诉讼法对跨行政区划的规定较为笼统,应尽快出台相应的具体细则来确认和规范跨区划法院的设立等问题。四是创新行政审判工作,促进裁定执行分离。裁执分离即行政机关申请法院进行强制执行,法院经过审查认定合法后,交由行政机关自己组织实施执行。此外,建议推行快速裁决制度,进一步提高行政诉讼审判效能。

深刻领会新法意义 推动法治国家建设
全国人大常委会法工委行政法室副主任童卫东
  一年来,新行政诉讼法的实施取得明显成效,各级法院认真贯彻落实新法的各项规定,着力解决行政诉讼立案难、审理难和执行难问题,受理案件数量大量增加,审查力度明显加大,化解了大量行政争议,保护了公民合法权益,促进了行政机关依法行政;各级行政机关积极依法出庭应诉,自觉接受法院监督,不断提高依法行政的意识和水平,新法的实施取得明显成效,对全面推进依法治国发挥了重要作用。

  作为立法参与者,我有三点认识:一是要深刻认识新行政诉讼法的实施对全面推进依法治国的重要意义。新行政诉讼法贯彻了党的十八大和十八届三中、四中全会精神,落实全面推进依法治国的各项要求,针对行政诉讼立案难、审理难和执行难问题,扩大了受案范围,畅通了诉讼渠道,完善了管辖制度和诉讼程序,加大了对行政行为监督的力度和不执行法院判决的惩处,有许多制度创新。二是积极应对新行政诉讼法实施面临的问题。行政诉讼制度体现着司法权对行政权的监督,是法治国家建设中关键的一环,可以说,行政诉讼法的实施成效是法治国家建设的一面镜子,是法治国家的“试金石”。《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》为行政诉讼法的实施创造了良好的司法环境,我们要深刻领会中央精神,勇于面对困难和问题,坚守法治原则,秉持法治精神,通过一个个具体案件的审理来推动法治进步。三是要通过司法实践推动行政诉讼制度的完善。新行政诉讼法是阶段性的立法成果,修改时面临着许多问题,新法从实际出发,抓住主要矛盾,解决主要问题,但没有解决所有问题,因此并非完美无缺,具有阶段性特征。社会实践永远在创新,不断形成新的司法需求、制度需求,我们要按照行政诉讼法的精神和原则,在实践中积极探索,积累经验,进一步推动行政诉讼制度的完善。


依法履行法律监督职责 健全法律监督机制
最高人民检察院民行检察厅副厅长贾小刚
  我个人完全赞同各位领导和专家对新法实施一周年以来的积极评价。新法确实解决了一些老法没解决的问题,应该说初步达到了当初很多制度设计的立法目的,这和人民法院行政审判全体法官的共同努力是分不开的。修改后的行政诉讼法不仅明确了检察机关法律监督的地位和作用,强调人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督,而且明确规定了检察监督的具体制度和程序:明确把检察机关行政诉讼监督范围扩展到行政案件受理、审理、裁判、执行环节的行政诉讼全过程;在原来抗诉制度基础上,新设了同级监督的检察建议制度,增加了对调解书和审判人员违法行为进行监督的内容,赋予了调查核实等监督手段;明确提出人民检察院对行政诉讼的监督,行政诉讼法没有规定的,适用民事诉讼法的相关规定。

  新行政诉讼法施行一年来,全国检察机关认真贯彻执行修改后的行政诉讼法,依法履行法律赋予检察机关的监督职责,强化监督力度、健全监督机制,总体监督规模不断增长,行政诉讼监督力度不断强化。2015年,全国检察机关综合运用抗诉、再审检察建议、纠正审判和执行活动违法的检察建议等多种监督方式,在行政诉讼监督范围、监督内容和监督方式上积极探索,对包括裁判结果、审判程序和执行活动在内的行政诉讼活动实行监督。一年来,全国检察机关共对不服生效裁判的4033件申请监督案件进行了立案审查,提出抗诉157件、向法院提出再审检察建议94件,对行政审判程序违法提出检察建议1033件,对行政执行活动违法提出检察建议3366件。同时,借助“行政执法与刑事司法信息共享平台”的“两法”衔接平台,开展了对非诉行政执行的监督。进一步完善了多元化的诉讼监督格局,实现了各项监督工作均衡发展,监督效果不断增强。

  新行政诉讼法实施一年来,在司法实践中对社会各方面产生了很大的影响,同时也出现了许多新问题、新困难,展望未来,任重道远。下一步,希望在人民法院的主导下,在立法机关、行政机关,还有学界的支持下,能够把积极意义充分发挥,消极意义降到最小。


加强改进行政应诉 自觉接受司法监督
国务院法制办行政复议司副司长田昕
  行政诉讼法是规范政府行为的一部重要法律。行政诉讼法的修订,进一步强化了司法机关通过行政案件审理对行政权力运行的外部监督,对促进行政机关严格依法行政、助力加快建设法治政府产生了重要影响。

  新行政诉讼法施行以来,各级行政机关普遍高度重视贯彻实施工作,通过学习培训、完善行政应诉规则、充实应诉力量、提升应诉能力等多种措施,不断加强和改进行政应诉工作。随着新行政诉讼法的贯彻实施,行政机关工作人员、特别是领导干部依法行政的理念不断强化,各类行政行为的规范化程度不断提高,接受人民法院司法监督的自觉性进一步提升。

  据统计,2015年,各省(区市)和国务院部门共发生行政应诉案件14.5万余件,比2014年增长77.01%。其中,法院判决撤销、变更、确认违法或无效、履行法定职责或给付义务的1.4万余件,占已审结案件的12.03%。经过行政复议的应诉案件3.4万余件,占案件总数的23.7%。复议机关单独应诉的案件1.2万余件,被判决改变937件,占单独应诉案件的7.65%;共同应诉的案件2.2万余件,被判决改变1351件,占共同应诉案件的6.09%。

  同时,各级行政复议机关不断提高行政复议办案质量和纠纷化解力度,力争将经过行政复议的行政争议主要化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部,切实维护人民群众合法权益,加强行政系统内部监督。2015年行政复议案件申请数量16.7万余件,比2014年增长9.84%;受理数量14.8万余件,比2014年增长12.55%。其中,通过撤销、变更、确认违法、责令履行等方式结案的比例为13.32%,通过调解和解等方式终止结案的比例为20.86%。


贯彻落实新行政诉讼法 推动行政争议化解
北京市高级人民法院副院长王明达
  新行政诉讼法加大了对当事人的诉权保护力度和对行政机关的监督力度,明确了行政争议解决的诉讼目的,增加了多项新制度。新法的实施对北京法院行政审判工作产生了四个方面的影响:一是加剧了北京法院案多人少的矛盾。自去年5月1日新法实施后到今年4月20日,北京共受理各类行政案件16281件,同比上升99%。与此同时,全市行政审判法官总人数却基本没有增加,上述期间全市法院共审结各类行政案件13310件,同比上升67.6%。二是人民群众对行政审判质效水平寄予了更高的期待。新法实施后,人民群众对通过诉讼实现公平正义有了更迫切的期待,新类型及疑难复杂案件不断涌入法院,加大了法院案件的审理难度。三是对法院实质化解行政争议提出了更高的要求。新法实施后,一些涉及历史遗留问题和敏感性事件、群体性诉讼相继进入了诉讼程序,行政案件上诉、申诉率高、息诉率低的突出问题依旧存在。四是司法助力法治政府建设的职能作用进一步凸显。新法确定的各项新制度,拓展了行政审判领域,也为法院在法治政府建设过程营造了更广阔的作为空间。

  新法实施后,北京法院多措并举,有效确保新法规定的各项原则、制度落到实处,成效明显。一是有效落实立案登记制度,畅通行政诉讼救济渠道,有效化解了困扰行政审判多年的起诉难、立案难的问题。二是严格司法审查标准,有效维护人民群众的合法权益。一年来,在审结的一审行政诉讼案件中,行政机关总体败诉率10.7%,行政机关实体判决败诉率达29%。三是坚持实践需求导向,加大调研督导,有效解决新法实施出现的新问题,规范新类型案件审理,统一全市法院的裁判尺度。四是积极践行新法关于解决行政争议的立法宗旨,推动行政案件协调和解工作。一年来,全市法院一审行政案件协调撤诉案件达1459件,占全部一审结案数的16.7%,同比上升6个百分点。五是北京法院致力于司法与行政良性互动,灵活运用参阅案例、法制政府基地建设、审判白皮书、决策论证、与行政机关的沟通研讨、司法建议等多种方式,积极延伸审判职能,协同推进法治政府建设。


发挥行政审判职能作用 着力提升司法公信
北京市第四中级人民法院院长吴在存
  一年来,北京四中院严格落实新行政诉讼法的各项规定,充分发挥行政审判职能作用,取得了积极成效。一是着力解决行政诉讼立案难、审理难问题。及时出台《行政案件登记立案办法》及分类指南,行政案件立案率从2014年全市法院的32%提高到88%;2015年共受理以区县政府为被告的一审行政案件1397件,是2014年全市法院受理该类案件总量的7倍。注重严格司法审查标准,行政机关败诉案件占全部实体判决案件的25.24%,同比上升了10个百分点。二是着力提升行政审判质效。加强对新类型案件的研究,及时形成审理规则。依托法官会议及时解决疑难问题,统一审判思路和标准尺度。注重发挥院庭长经验作用,2015年院庭长办案数达全院结案总数的19.8%。探索建立“繁案精审、简案快审”机制,2015年法官人均审理一审行政案件160件,平均审理周期仅69天,审判质效良好。三是着力促进行政争议多元实质性解决。2015年通过协调和解工作实现原告撤回起诉的案件达到80余件,增长幅度明显。探索引入律师等第三方合力化解矛盾纠纷,在全市首先建立驻院法律援助工作站,为当事人即时提供法律服务和法律援助。四是着力促进法治政府建设。向行政机关发出司法建议20余份。大力推动行政机关负责人出庭应诉,行政机关工作人员出庭率达到100%。为领导干部培训班召开示范观摩庭20余次,旁听并参加座谈的厅局级领导干部达1000余人。选派资深法官为政府常务会议、法制培训班等举办讲座20余次。五是着力提升行政审判司法公信。多次召开新闻发布会,40余家中央和首都媒体给予常态化关注报道。多次邀请人大代表、政协委员、法学专家旁听庭审和座谈,举办公众开放日活动,发布白皮书和典型案例,加强与社会公众的良性互动。六是着力为法治中国首善之区建设提供司法服务和保障。注重围绕影响首都社会经济发展的重大问题进行前瞻性调研,提出防范法律风险、预防行政争议的建议。在全国范围内率先成立司法服务办公室,积极为政府中心工作提供法治建言,进一步增强行政机关运用法治思维和方式行使职权的能力。




 
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